Zur staatlichen Steuerung der Hochschulsektoren

Wie in einem früheren Blogbeitrag festgehalten, ist jede Hochschuleinrichtung in Österreich eindeutig einem von vier Sektoren zugeordnet: Fachhochschulen, öffentliche Universitäten, Pädagogischen Hochschulen (teils privat, teils öffentlich) und Privatuniversitäten und -hochschulen bevölkern das österreichische Hochschulsystem (siehe Abbildung 1). Jeder dieser Sektoren ist mit einem eigenen Gesetz geregelt: das Universitätsgesetz 2002 für die öffentlichen Universitäten, das Fachhochschulgesetz von 1993, das Hochschulgesetz 2005 zur Organisation der Pädagogischen Hochschulen und das Privathochschulgesetz von 2020. Nur teilweise gibt es auch sektorenübergreifende Regularien, wie insbesondere das Forschungs-Organisationsgesetz (FOG) und das Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz. Die strategische Steuerung dieses differenzierten Hochschulsystems wird über den Hochschulplan 2030 ausgeübt, der als „Dachstrategie“ bezeichnet wird. Zusätzlich gibt es für jeden der drei direkt in die staatliche Obhut fallenden Sektoren auch ein eigenes Strategiedokument in Form von mehrjährigen Entwicklungsplänen.

Der Sektor der öffentlichen Universitäten ist am größten, was leicht daran ersichtlich ist, dass rund 72 % aller Studierenden hier studieren. 16 % der Studierenden sind an Fachhochschulen, während an Privatuniversitäten und Pädagogischen Hochschulen einen Anteil von je 6 % halten. Unabhängig von dieser Verteilung erlaubt aber die gesetzlich gefasste Aufteilung den sektoralen Vergleich in vier Dimensionen der staatlichen Regulierung, die dem „University Autonomy Scorecard“ der EUA entlehnt sind: organisatorische Merkmale, wie sie in den jeweiligen Rechtsakten festgelegt sind (Abbildung 2); die Finanzierung von Hochschuleinrichtungen (Abbildung 3); die Vorschriften für das Personalmanagement von Hochschuleinrichtungen (Abbildung 4); und die Rahmenbedingungen für die Organisation des Studiums je Sektor (Abbildung 5). Sehen wir uns die Ergebnisse etwas näher an.

Wie Abbildung 2 zeigt, sehen die gesetzlichen Vorgaben für Fachhochschulen sowie Privatuniversitäten einer privatrechtlichen Rechtsform vor. Die öffentlichen Universitäten sind gesetzlich als juristische Personen öffentlichen Rechts definiert. Die Pädagogischen Hochschulen sind Einrichtungen des Bundes. Bei der internen Governance-Struktur gibt es zwar sektorale Unterschiede, aber es handelt sich – mit teilweiser Ausnahme der Pädagogischen Hochschulen – um Spielarten des New Public Management: dem Hochschulmanagement (Rektorat bzw. Geschäftsführung) wird die zentrale Position gegeben, dem in der Regel eine Art Aufsichtsrat zur Seite gestellt ist. Insbesondere für die Lehrorganisation sind in manchen Sektoren auch Kollegialorgane (z.B. Senat) vorgesehen. Die Schnittstelle zum Staat ist im Falle der Universitäten in Form von dreijährigen Leistungsvereinbarungen definiert. Dazu kommen je Sektor jeweils noch weitere Pflichten zur Berichtslegung.

Die Finanzierung der Hochschulorganisationen ist für jeden Sektor unterschiedlich gestaltet (siehe Abbildung 3). Staatlicherseits – und auch insgesamt – wird den öffentlichen Universitäten das mit Abstand größte Budget von mehr als € 5 Mrd. zur Verfügung gestellt; die Sektoren der Fachhochschulen und die Privatuniversitäten haben weniger als eine halbe Milliarde Euro im Jahr. Das deutlich höhere Volumen der öffentlichen Universitäten erklärt sich neben dem hohen Anteil an Studierenden auch daraus, dass sie für ihre Forschungsleistung finanziert werden.

Abbildung 4 zeigt, dass es für jeden Sektor eigene rechtliche Rahmenbedingungen hinsichtlich des Personalmanagements gibt. Fachhochschulen, öffentliche und private Universitäten bieten Anstellungen nach privatrechtlichen Dienstverhältnissen; an den Pädagogischen Hochschulen sind als Bundesanstalten Beamte bzw. Vertragsbedienstete des Bundes angestellt. Für öffentliche und private Universitäten gibt es je einen eigenen Kollektivvertrag; für die Fachhochschulen allerdings nicht. Die Zahl der Angestellten (in Vollzeitäquivalenten) variiert von Sektor zu Sektor stark: mit mehr als 26.000 wissenschaftlichen Angestellten sind die öffentlichen Universitäten deutlich am größten.

Hinsichtlich des Studienangebots (siehe Abbildung 5) verhält es sich so, dass die öffentlichen Universitäten die meisten Studien anbieten und dabei auch das breiteste Themenspektrum abdecken. Fachhochschulen bieten praxisorientierte Studiengänge mit mindestens einem verpflichtenden Praxissemester. Die Pädagogische Hochschulen sind für die Lehrerbildung zuständig und bieten Bachelor- und Masterstudiengänge für den Primar- und Sekundarbereich an, wobei die Lehrerbildung für den Sekundarbereich in Kooperation mit öffentlichen Universitäten erfolgt. Private Hochschulen sind meist auf wenige Studienfächer spezialisiert. Nur öffentliche und private Universitäten dürfen Doktorate vergeben.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das jeweils zur Steuerung vorgegebene Gesetz normativ in jeder der vier Dimensionen auf die einzelnen Hochschuleinrichtungen wirkt. Demgegenüber sind nur wenige intersektionale Normen vorhanden. Auch die übergreifende Steuerung versteht sich nur als Dachstrategie. Damit sind die Hochschuleinrichtungen in ihren jeweiligen Sektor verankert und unterliegen auch einer je eigenen Steuerungslogik: das österreichische Hochschulsystem kann als stark versäult bezeichnet werden. Abschließend sei aber zu bemerken, dass eine ausschließliche Fokussierung auf die sektoralen Unterschiede Gefahr läuft, weitere Differenzierungsmerkmale zwischen den Hochschuleinrichtungen innerhalb eines Sektors zu übersehen. Angesichts des erheblichen Größenunterschieds, der zwischen den öffentlichen Universitäten und den anderen drei Sektoren besteht, ist in einem folgenden Beitrag vor allem auf die 23 Universitäten näher einzugehen.