Industriestrategie: Von der Leitlinie zur wirksamen Innovationsarchitektur

Anfang März erschien eine Kurzanalyse des Büros des Produktivitätsrates¹ und von Mitautor:innen zur Industriestrategie Österreich 2035². Ihre zentrale Aussage: die Strategie ist ein wichtiger Schritt, in ihrer jetzigen Form jedoch noch zu programmatisch und zu wenig umsetzungsreif. Die Kurzanalyse würdigt also die strategische Richtung, kritisiert jedoch, dass es an klarer Operationalisierung, Zuständigkeiten, Finanzierungslogik und einer belastbaren Steuerungsarchitektur mangelt. Genau diese Elemente müssten aus Sicht der Autor:innen nachgeliefert werden, damit aus einem politischen Leitdokument ein wirksames industriepolitisches Instrument wird.

Was das konkret in der Umsetzung bedeuten kann, soll in diesem Artikel durch historische und aktuelle Evidenz untermauert werden: Die historische Evidenz liefert eine Publikation von Hartog et al.³, die aktuelle liefern Lin, Frey und Wu⁴.

Historische Evidenz als Zugang zum strukturellen Wandel von Innovation

Warum ist es sinnvoll, die Publikation von Hartog et al. im Zusammenhang mit der Kurzanalyse des Büros des Produktivitätsrates näher zu beleuchten, obwohl die historischen Daten aus dem Zeitraum 1856 bis 1945 stammen? Will man den strukturellen Wandel in der Organisation von Innovation empirisch sichtbar machen, braucht es einen Beobachtungszeitraum, in dem sich unterschiedliche historische Datenquellen belastbar miteinander verknüpfen lassen. Hartog et al. zeigen, dass dies für den US-Fall gerade deshalb möglich ist, weil sich Patent-, Census- und Labordaten in diesem Zeitraum überschneiden.⁵ Dadurch lässt sich empirisch belegbar nachweisen, wann und unter welchen organisatorischen Bedingungen sich das US-Innovationssystem nachhaltig strukturell verändert hat. Dass die Organisationsfrage nicht nur historisch relevant ist, zeigt auch die aktuelle Evidenz im Paper von Lin, Frey und Wu. Die Autoren analysierten insgesamt 20 Millionen wissenschaftliche Artikel und 4 Millionen Patentanmeldungen über einen Zeitraum von rund einem halben Jahrhundert.

Zentrale Aussagen und Befunde der Kurzanalyse

Die Industriestrategie Österreich 2035 setzt die richtigen Ziele, ist aber noch kein belastbarer Umsetzungsplan. Österreich hat erstmals eine ressortübergreifende Industriestrategie mit 6 strategischen Zielen, 117 Maßnahmen und 9 Schlüsseltechnologiefeldern vorgelegt. Der Hauptkritikpunkt der Kurzanalyse ist, dass viele Maßnahmen noch nicht als klar steuerbare Interventionen mit Roadmaps, Verantwortlichkeiten und Budgetlogik ausgestaltet sind.

Der Wandel zu einem innovationsstarken Wirtschaftssystem gelingt Hartog et al. zufolge aber nicht durch bloß abstrakte Prioritätensetzung, sondern vor allem dort, wo neue technologische Suchprozesse organisatorisch getragen werden – durch Teams, Firmen und Forschungslabore. Die aktuelle Evidenz von Lin, Frey und Wu ergänzt diesen Befund um eine wichtige Gegenwartsdimension: Selbst in einer digital vernetzten Wissensökonomie bleibt die Art und Weise, wie Teams zusammenarbeiten und ob sie auf physische Nähe, gemeinsame Infrastrukturen und direkte Interaktion zurückgreifen können relevant. Das macht die Organisationsfrage für die österreichische Industriestrategie noch drängender.

Das eigentliche Problem der österreichischen Industrie wird nur unzureichend zugespitzt. Die Kurzanalyse betont, dass Österreichs traditionelle industrielle Spezialisierung und das exportgetriebene Wachstumsmodell unter Druck geraten sind. Ein Umstand, der auch im FTI-Monitor des FORWIT seit 2022 deutlich wird. Nötig ist daher – so die Kurzanalyse – nicht nur eine Anpassung, sondern ein beschleunigter struktureller Wandel hin zu neuen Wachstumsfeldern.

Hartog et al. belegen diesen makroökonomischen Befund nicht unmittelbar, liefern aber eine wichtige Ergänzung für die Frage, unter welchen Bedingungen ein solcher Strukturwandel innovationsseitig gelingen kann: Historische Evidenz aus den USA zeigt, dass der Übergang in ein neues Innovationsregime stark von organisatorischen Trägern wie Teams, Ingenieur:innen und industriellen Forschungslaboren abhängig war und davon, wie dieses Wissen zusammengeführt wurde. Folglich braucht es für einen Wechsel in neue, komplexere Wachstumsfelder nicht nur Technologie, sondern zusätzlich entsprechende institutionelle und organisationale Träger. Ein Ergebnis, das auch Lin, Frey und Wu belegen. Die Autoren zeigen auf, dass räumlich verteilte Teams im Durchschnitt seltener breakthrough-orientierte Ideen hervorbringen als vor Ort zusammenarbeitende Teams, weil frühe konzeptionelle Arbeit mit viel tacit knowledge, also stillem Wissen, schwerer digital zu integrieren ist. Das bedeutet, dass es für den Übergang in neue Wachstumsfelder entsprechende Innovationsräume braucht.

Die Schwerpunktsetzung bei den Schlüsseltechnologien ist noch zu unscharf. Die Industriestrategie benennt neun Schlüsseltechnologien und ein dafür vorgesehenes Budget von rund € 2,6 Mrd. bis 2029. Laut Kurzanalyse ist jedoch unklar, ob das tatsächlich eine neue Prioritätensetzung darstellt, denn ein Großteil der Mittel ist offenbar ohnehin bereits in diesen Bereichen gebunden. Gefordert wird daher nicht die bloße Aufzählung strategischer Technologiefelder, sondern eine präzisere Eingrenzung von Stärkefeldern und Förderschwerpunkten innerhalb dieser Technologien.

Doch selbst wenn technologische Schwerpunktfelder politisch sinnvoll gewählt sind, ist damit noch nicht beantwortet, wie in diesen Feldern tatsächlich neue industrielle Dynamik, marktfähige Innovation und skalierbare Wertschöpfung entstehen sollen. Hartog et al. zeigen historisch, dass technologische Aufbrüche vor allem dort an Kraft gewinnen, wo sie mit tragfähigen Organisationsformen verbunden sind – etwa mit dauerhaften F&E-Strukturen, engen Verbindungen zwischen Wissenschaft und Unternehmen, kompetenten Teams sowie systematisch aufgebauten Transferkapazitäten. Lin, Frey und Wu werden noch konkreter: Schlüsseltechnologien benötigen nicht nur Förderbudgets, sondern vor allem physische und organisationale Träger als Übersetzer – etwa Innovation Hubs, Cluster, Shared Lab Spaces, Pilotanlagen, Testumgebungen und andere anwendungsnahe Forschungsinfrastrukturen. Genau dort entscheidet sich häufig, ob aus technologischen Potenzialen marktfähige und skalierbare Innovationen werden. Das bedeutet: Wenn innerhalb der neun Schlüsseltechnologien tatsächliche Stärkefelder definiert werden sollen, muss zugleich festgelegt werden, über welche Innovationsökosysteme. Die Industriestrategie nennt solche Elemente bereits selbst; der zusätzliche Erkenntnisgewinn aus Hartog et al. und Lin, Frey und Wu besteht darin, diese Systeme nicht als bloß begleitende Maßnahmen, sondern als zentrale Träger einer wirksamen Schlüsseltechnologiepolitik zu verstehen.

Ein Schwachpunkt ist die Governance. Die Kurzanalyse macht deutlich, dass es in der Industriestrategie unklar bleibt, wer für die Maßnahmen politisch, administrativ und operativ verantwortlich ist, wie Ressorts zusammenarbeiten sollen und wie Bund, Länder, Gemeinden und die EU eingebunden werden. Gefordert wird daher ein echter „Whole of Government“-Ansatz mit klaren Rollen, Zuständigkeiten und Eskalationsmechanismen.

Auch Hartog et al. liefern für diese Feststellung eine starke argumentative Stütze, weil sie Organisationsinnovationen selbst als Treiber technologischen Fortschritts beschreiben. Governance ist damit nicht bloß Verwaltungsdetail, sondern Teil der Innovationsstrategie selbst: Wer Teams, Forschung, Transfer und industrielle Anwendung nicht institutionell organisiert, schwächt die Innovationswirkung der Strategie. Die Befunde von Lin, Frey und Wu bekräftigen diese Argumentation: Wenn räumliche Nähe, Ko-Präsenz und die Qualität kollaborativer Settings für disruptive Innovationen relevant bleiben, dann müssen Governance und Strategie auch regeln, wo und wie solche Innovationsräume entstehen, betrieben und miteinander verknüpft werden.

Viele Maßnahmen sind noch nicht ausreichend konkret und die Finanzierungslogik bleibt unklar. Rund 60 % der Maßnahmen enthalten zumindest teilweise eher Absichtserklärungen oder Problembeschreibungen statt klar operationalisierbarer Eingriffe; bei mehr als der Hälfte bleibt offen, ob zusätzliche Mittel nötig sind und wie diese finanziert werden sollen, so die Kurzanalyse.

Historisch erfolgreich war die industrielle Forschung, wie Hartog et al. zeigen, vor allem durch langfristige Planungshorizonte, stabile Ressourcen und eine enge Anbindung an konkrete industrielle Missionen. Das unterstützt die Forderung der Kurzanalyse nach mehrjährigen Budgetpfaden, klarer Priorisierung und einer belastbaren Finanzierungsarchitektur. Die aktuelle Evidenz (Lin, Frey und Wu) zu remote vs. on-site collaboration deutet zudem darauf hin, dass Investitionen in geteilte Infrastrukturen, Pilotumgebungen und physische Innovationsräume nicht als Nebenaspekt behandelt werden sollten, sondern als produktivitätsrelevante Bestandteile einer innovationsorientierten Industriepolitik.

KPI Monitoring alleine reicht nicht aus. Ein zentraler Punkt der Kurzanalyse ist, dass makroökonomische Kennzahlen allein keine belastbare Aussage über die Wirksamkeit einzelner Maßnahmen zulassen. Erforderlich dafür sind explizite Wirkungslogiken, Prozessziele, Meilensteine, Evaluierungen und vertiefende Analysen.

Hartog et al. werden diesbezüglich noch konkreter: Innovationssysteme verändern sich über Teamarbeit, Qualifikationsprofile, Wissenschaftsbezug, räumliche Konzentration und Teilhabe. Lin, Frey und Wu erweitern diese Sicht um die Qualität der Zusammenarbeit selbst. Ein gutes Monitoring sollte daher nicht nur high-level KPI, sondern auch Kooperationsstrukturen, Transferaktivitäten, Fachkräfteprofile, regionale Konzentration und Inklusion erfassen – und zusätzlich beobachten, ob physische Innovationsinfrastrukturen tatsächlich genutzt werden, wie stark Forschung und Unternehmen ko-präsent zusammenarbeiten und wo Co-Lokation oder geteilte Forschungsumgebungen zur Entstehung neuer Ideen beitragen.

Die empfohlene Lösung sind handlungsfeldspezifische Roadmaps. Die Autor:innen der Kurzanalyse schlagen vor, die jeweiligen Handlungsfelder der Industriestrategie in Roadmaps zu übersetzen, die Ziele, Maßnahmen, Ressourcen, Zuständigkeiten, Zeitpfade und Meilensteine systematisch verbinden.

Auch Hartog et al. legen auf Basis ihrer historischen Analyse nahe, dass Roadmaps nicht nur Technologielisten oder Förderinstrumente enthalten sollten, sondern zudem die organisatorischen Träger der Innovation benennen müssen: Wo entstehen anwendungsnahe F&E-Kapazitäten? Wer koordiniert Wissenschaft-Unternehmen-Verbindungen? Wie werden Teams, Ingenieurkompetenzen und wiederholte Kooperationen aufgebaut? Lin, Frey und Wu legen nahe, diesen Roadmapping-Ansatz noch weiter zu konkretisieren: Roadmaps sollten ausweisen, welche physischen Innovationsräume in den jeweiligen Feldern aufgebaut oder gestärkt und genutzt werden sollen und welche Rolle sie im Transfer von Forschung in industrielle Anwendung spielen.

Monitoring, Evaluation und Policy Learning sollen als lernendes System aufgesetzt werden. Die Industriestrategie sieht vor, dass der Produktivitätsrat das Monitoring übernehmen soll, außerdem sollen spezialisierte Forschungseinrichtungen Evaluierungen durchführen. In der Kurzanalyse vorgeschlagen werden ex-ante-Wirkungsabschätzungen, begleitende Evaluationen, ex-post-, sektorale und regionale Analysen sowie die Nutzung von Mikrodatensätzen, Patent- und Projektinformationen und Horizon Scanning.

Den Sinn einer evidenzbasierten Steuerung unterstreichen auch Hartog et al.: Sie zeigen, dass sich die Innovationswirkung bestimmter Organisationsformen im Zeitverlauf verändern kann – so verlor etwa die firmengestützte Teamforschung nach 1950 einen Teil ihrer radikalen Neuheitsdynamik. Gerade deshalb ist ein lernendes, adaptives Steuerungssystem sinnvoller als eine statische Instrumentenlogik.

Wichtig erscheint des Weiteren die Verbindung der Industriestrategie mit Hochschul- und Fachkräftepolitik. Hartog et al. zeigen, dass der Aufstieg industrieller Forschung historisch eng mit höherer Bildung, dem Aufkommen von Ingenieur:innen, wachsendem Wissenschaftsbezug und neuen Formen universitärer Einbindung zusammenhing. Das stützt den Befund der Kurzanalyse, dass eine Technologiestrategie ohne abgestimmte Hochschul-, Transfer- und Fachkräftepolitik unvollständig bleibt.

Gründungen, Start-ups, Scale-ups und Spin-offs. In der Industriestrategie Österreich 2035 wird auf Gründungen, Start-ups, Scale-ups und Spin-offs mehrfach eingegangen. Besonders deutlich ist das im Handlungsfeld „Forschung, Technologie & Innovation“: Dort ist von der „Skalierung von Start-ups als künftige Industrieunternehmen“ die Rede, außerdem werden Start-ups, Scale-ups und Spin-offs ausdrücklich als wichtige Impulsgeber des Technologietransfers und als potenzielle Industrieunternehmen von morgen bezeichnet. Zusätzlich sollen in den Leistungsvereinbarungen der Universitäten Technologietransfer- und Spin-off-Maßnahmen sowie Entrepreneurship-Education gestärkt werden. Weiters werden Förder- und Beratungsmaßnahmen für Unternehmensgründung und -skalierung wie Spin-off Fellowships, Pre-seed, Seed financing und Shared Lab Spaces genannt.

In der Kurzanalyse wird das Thema nicht als eigener Schwerpunkt ausgearbeitet und nur indirekt berührt. Dennoch wird kritisiert, dass die Industriestrategie das bestehende FTI-Fördersystem nicht systematisch darauf überprüft, ob es eine „tragfähige Pipeline junger, wachstumsstarker Unternehmen“ hervorbringt und damit die Entstehung zukünftiger Leitbetriebe unterstützt. Das Thema bleibt ohne klar gebündelte Transfer- und Skalierungslogik über verschiedene Handlungsfelder verstreut.

Genau hier liegt ein wichtiger Anknüpfungspunkt für Start-ups und Spin-offs: Lin, Frey und Wu argumentieren, dass frühe, konzeptionelle Innovationsphasen besonders stark von räumlicher Nähe und direkter Zusammenarbeit profitieren. Folglich sind Shared Lab Spaces, Cluster, Pilotumgebungen und anwendungsnahe Innovationsökosysteme gerade für forschungsnahe Start-ups und Spin-offs keine Randfrage, sondern Teil einer funktionierenden Transferarchitektur. Ihre Rolle als Träger des Transfers von Forschungsergebnissen in Wertschöpfung und Markt sollte daher explizit, systematisch und mit eigener Wirkungslogik verankert werden.

Schlussfolgerung

Die Richtung der Industriestrategie stimmt, aber ohne präzise Wirkungslogik, klare Verantwortung, Budgetpfade, Roadmaps und ein robustes Monitoring bleibt sie praktisch zu schwach. Hartog et al. zeigen historisch, dass technologische Dynamik dort besonders stark war, wo Teams, Ingenieur:innen und industrielle Forschungslabore organisatorisch zusammengeführt wurden. Lin, Frey und Wu bestätigen die historische Perspektive mit aktueller Evidenz: Auch heute bleibt räumliche Nähe für breakthrough-orientierte Innovationen relevant.

Für Österreich folgt daraus eine klare Leitlinie: Industriepolitik darf sich nicht darin erschöpfen, Schlüsseltechnologien zu benennen und Fördermittel zuzuweisen. Sie muss zugleich die organisatorischen und physischen Voraussetzungen für Innovation aktiv gestalten – also Governance, lernfähige Roadmaps, anwendungsnahe F&E-Strukturen, Cluster, Shared Lab Spaces, Pilot- und Testinfrastrukturen sowie eine konsistente Transfer- und Skalierungslogik für Start-ups, Scale-ups und Spin-offs. Erst dann kann die Industriestrategie 2035 von einer programmatischen Leitlinie zu einem wirksamen Instrument industrieller Erneuerung werden.

1. Büro des Produktivitätsrates und Mitautor:innen, Kurzanalyse, Industriestrategie Österreich 2035: Von der programmatischen Leitlinie zur wirksamen Umsetzungs- und Steuerungsarchitektur↩
2. BMWET, Industriestrategie Österreich 2035 – für einen wettbewerbsfähigen Industriestandort und wirtschaftliche Resilienz.↩
3. Matte Hartog, Andres Gomez-Lievano, Ricardo Hausmann, Frank Neffke: „Inventing modern invention: The professionalization of technological progress in the US“, Research Policy, Elsevier, Volume 55, Issue 3, 2026↩
4. Lin, Y., Frey, C.B. & Wu, L.: „Remote collaboration fuses fewer breakthrough ideas“, Nature 623, 987–991, 2023↩
5. Verknüpft wurden digitalisierte Patentjahrbücher des U.S. Patent and Trademark Office ab 1856, US-Amerikanische Census-Daten von 1850 bis 1940 – mit Ausnahme von 1890 – und Erhebungen zu industriellen Forschungslaboren ab 1920. Nur in dieser zeitlichen Überschneidung können Patente nicht bloß gezählt, sondern sowohl mit Beruf, Alter und Geburtsland der Erfinder als auch mit dem organisationalen Kontext von Firmen und Laboren verknüpft werden.↩